Ústavní právo II – Mezinárodní smlouvy a právo EU

Kapitola předmětu Ústavní právo II

Obsah: recepce mezinárodního práva (monismus a dualismus), vývoj od socialistického Československa po euronovelu, kategorie mezinárodních smluv, ústavní pořádek a Konkurzní nález, preventivní kontrola smluv, vztah ÚS k právu EU (přednost, ultra vires, ústavní identita), eurokonformní výklad.

Recepce mezinárodního práva

Způsob, jakým se mezinárodní právo stává součástí vnitrostátního práva.

• dualismus: mezinárodní a vnitrostátní právo jsou oddělené systémy, mezinárodní norma se musí do vnitrostátního práva transformovat (převzít vnitrostátním předpisem) nebo adaptovat,
• monismus: jeden právní systém, mezinárodní smlouva se stává součástí vnitrostátního práva přímo (inkorporace, odkazem v ústavě), bez transformace.

Problém dualismu: stát se zaváže na mezinárodním fóru, ale „doma“ závazek neplatí, což vede k porušení mezinárodních závazků a mezinárodní odpovědnosti.

Vývoj v ČR: 0. socialistické Československo: marxistická doktrína lidských práv, zdržení se hlasování o Všeobecné deklaraci lidských práv (1948), dualismus a transformace, selektivní a odkládaná ratifikace a publikace (Pakty).

1. návrat do Evropy (1989–2001): ústavní zákon č. 23/1991 Sb. uvozující Listinu (§ 2: ratifikované a vyhlášené smlouvy o lidských právech mají přednost před zákonem). Původní čl. 10 Ústavy: přednost a bezprostřední závaznost jen pro smlouvy o lidských právech (selektivní monismus), jinak dualismus. Ústavní soud postupně „poznával“ EÚLP a judikaturu ESLP (I. ÚS 310/05: povinnost přihlížet k judikatuře ESLP).
2. euronovela (2002): obecný monismus pro „prezidentské“ smlouvy.
3. tvorba eurodoktrín Ústavního soudu (Aplikační přednost, Ultra vires).
4. nárůst ústavního sebevědomí (Slovenské důchody, Konkordátní nález).

Euronovela Ústavy

Ústavní zákon č. 395/2001 Sb. (účinný od 1. 6. 2002), připravil vstup do EU (1. 5. 2004). Reakce na „chudokrevnost“ mezinárodního rozměru české Ústavy: selektivní monismus původního čl. 10, chybějící recepce mezinárodního obyčeje a chybějící integrační klauzule. Posun od dualismu (transformace) k monismu (inkorporace).

• čl. 1 odst. 2: ČR dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva (spíše výkladové pravidlo, normativní síla sporná),
• čl. 10: vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je ČR vázána, jsou součástí právního řádu a mají aplikační přednost před zákonem (čl. 10 Ústavy); opouští se zvláštní kategorie smluv o lidských právech,
• čl. 10a: přenesení některých pravomocí orgánů ČR na mezinárodní organizaci nebo instituci (čl. 10a Ústavy); souhlas Parlamentu ústavní (třípětinovou) většinou (čl. 39 odst. 4) nebo referendum. Použito pro EU (vč. přístupového referenda) a Římský statut Mezinárodního trestního soudu,
• čl. 10b: vláda informuje Parlament o záležitostech EU,
• čl. 87 a 95: kontrolu souladu zákonů se smlouvami přebírají obecné soudy (smlouvu aplikují přednostně), ÚS posuzuje zákony jen podle ústavního pořádku; nově preventivní kontrola smluv (čl. 87 odst. 2).

Euronovela nepřímo mění celý systém: proměňuje soustavu soudů (unijní justice), vláda se podílí na tvorbě práva EU, Parlament je vázán směrnicemi.

Mezinárodní smlouva v ústavním právu ČR

Kategorie mezinárodních smluv:

• smlouvy podle čl. 10a (přenos pravomocí): souhlas obou komor třípětinovou většinou nebo referendum,
• prezidentské smlouvy podle čl. 10 a čl. 49 (čl. 49 Ústavy): smlouvy o právech a povinnostech osob, spojenecké, mírové a politické, o členství v mezinárodních organizacích, hospodářské obecné povahy a o věcech vyhrazených zákonu. Potřebují souhlas obou komor (prostou většinou), ratifikuje prezident,
• vládní a resortní smlouvy: sjednává vláda nebo ministr na základě přenesení prezidentovy pravomoci (čl. 63 odst. 1 písm. b) Ústavy), nejsou součástí právního řádu ve smyslu čl. 10.

Ústavní pořádek

Soubor předpisů ústavní síly vymezený v čl. 112 Ústavy: Ústava, Listina, ústavní zákony přijaté podle Ústavy a ústavní zákony upravující hranice a rozdělení federace. Je referenčním rámcem pro kontrolu zákonů Ústavním soudem.

Konkurzní nález (01): euronovela vypustila smlouvy o lidských právech z referenčního rámce ÚS. ÚS to však odmítl, protože by to snížilo dosaženou úroveň ochrany práv, což zakazuje čl. 9 odst. 2 Ústavy. Pojem ústavního pořádku proto vyložil tak, že zahrnuje i ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy o lidských právech. ÚS tedy dál ruší zákony pro rozpor s nimi. Nález je kritizován jako změna Ústavy výkladem. Konkordátní nález (Pl. ÚS 8/25) ho dovysvětlil či reinterpretoval.

Preventivní kontrola mezinárodních smluv

Ústavní soud rozhoduje o souladu smlouvy podle čl. 10a a čl. 49 s ústavním pořádkem před ratifikací (čl. 87 odst. 2 Ústavy, § 71a–71e zákona o Ústavním soudu). Do rozhodnutí ÚS nelze smlouvu ratifikovat. Návrh podávají komory, skupina poslanců nebo senátorů, prezident. Dosud jen Lisabon I (Pl. ÚS 19/08), Lisabon II (Pl. ÚS 29/09) a konkordát se Svatým stolcem (Pl. ÚS 8/25). Lisabonská smlouva obstála: přenos pravomocí na EU je omezený, odvozený a ČR si ponechává suverenitu.

Aplikační přednost

Pohled EU: právo EU má absolutní přednost před vnitrostátním právem včetně ústav (Costa v. ENEL).

Pohled Ústavního soudu: přednost je podmíněná. Základem je čl. 10a Ústavy, ne autonomie práva EU. Pravomoci přenesené na EU jsou „propůjčené“ a jejich výkon nesmí ohrozit materiální jádro Ústavy.

• Cukerné kvóty III (Pl. ÚS 50/04): přenos pravomocí je podmíněný. Pokud by EU ohrožovala podstatné náležitosti demokratického právního státu, pravomoci by se vrátily ČR (obdoba německé doktríny Solange). ÚS výslovně odmítl absolutní přednost,
• Eurozatykač (Pl. ÚS 66/04): ústavní předpisy je třeba vykládat eurokonformně, pokud to jde,
• Lisabon I a II: ÚS si ponechává roli „posledního arbitra“ přenosu pravomocí.

Mezinárodní smlouvy podle čl. 10 mají přednost před zákonem, ne před ústavním pořádkem. Postavení práva EU v hierarchii zůstává nejasné a judikatura ÚS je rozporná.

Ultra vires

Akt orgánu EU, který překročil pravomoci přenesené podle čl. 10a Ústavy. Takový akt podle ÚS nemá v ČR účinky. Slovenské důchody XVII (Pl. ÚS 5/12): Soudní dvůr EU v rozsudku C-399/09 Landtová zpochybnil judikaturu ÚS ke slovenským důchodům. ÚS jako vůbec první ústavní soud prohlásil rozsudek SDEU za akt ultra vires: „exces unijního orgánu“, vybočení z přenesených pravomocí. Otázka zní, zda šlo o dialog, nebo válku soudů.

Ústavní identita

Soubor základních principů ústavy členského státu, které právo EU musí respektovat (čl. 4 odst. 2 SEU: EU respektuje národní identitu členských států). Pro ČR ji tvoří zejména materiální jádro Ústavy (čl. 9 odst. 2): demokratický právní stát, ochrana základních práv, suverenita lidu. Spolu s doktrínou Ultra vires tvoří hranici přednosti práva EU. Na úrovni EU stojí proti ní společné hodnoty Unie (čl. 2 SEU) a požadavek nezávislé justice (čl. 19 SEU, portugalští soudci C-64/16, Komise proti Polsku).

Konformní výklad

Obecné soudy jsou povinny vykládat podústavní právo eurokonformně (II. ÚS 1854/20) a aplikovat právo EU (II. ÚS 3645/25), jinak porušují právo na spravedlivý proces. Pokud poslední instance nepoloží předběžnou otázku (Řízení o předběžné otázce), musí to řádně odůvodnit a vypořádat se s výjimkami (acte clair, acte éclairé), jinak porušuje právo na zákonného soudce (II. ÚS 2549/24). ÚS sám předběžnou otázku položit nevylučuje (Pl. ÚS 30/16, Pl. ÚS 1/25), ale je zdrženlivý.