Ústavní právo II – Soudní moc

Kapitola předmětu Ústavní právo II

Obsah: soustava soudů v ČR a role soudů, aktuální hrozby pro justici v ČR a v regionu, správa soudnictví, soudní funkcionáři a rozvrh práce, výběr soudců a přísedící, soudcovská nezávislost a mechanismy jejího ohrožení, kárná odpovědnost po reformě 2024, klíčová judikatura, nejvyšší rada soudnictví.

Soudnictví

Soudní moc vykonávají nezávislé soudy jménem republiky (čl. 81 Ústavy). Soudy jsou povolány k ochraně práv zákonem stanoveným způsobem (čl. 90). Soustavu tvoří Nejvyšší soud, Nejvyšší správní soud, vrchní, krajské a okresní soudy (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Ústavní soud stojí mimo soustavu obecných soudů (Ústavní soud).

• čtyřstupňová soustava: okresní → krajské → vrchní → Nejvyšší soud a Nejvyšší správní soud; soudy civilní, trestní a správní, samostatně Ústavní soud,
• správní soudnictví: specializované senáty krajských soudů a Nejvyšší správní soud; samostatné krajské správní soudy nejsou,
• „dvouhlavá saň“ vrcholných obecných soudů (NS a NSS),
• zvláštní soudy (a contrario čl. 91 odst. 1) ani vojenské soudy (čl. 110) nejsou,
• celkem asi 3 000 soudců (86 okresních soudů s asi 1 840 soudci, 8 krajských s asi 920, 2 vrchní se 137, NS 66 a NSS 37 soudců).

Role soudů:

• rozhodování konkrétních sporů a autoritativní zjišťování skutkového stavu: hlavně prvoinstanční soudy (okresní a krajské, v kárném soudnictví nově vrchní),
• sjednocování výkladu práva: NS (velké senáty) a NSS (rozšířené senáty),
• dotváření práva: vrcholné soudy (NS, NSS, ÚS),
• přezkum ústavnosti: ÚS,
• společenská kontrola a ochrana lidských práv: všechny soudy.

Hrozby v regionu: v Polsku předčasné jmenování soudců ústavního tribunálu „do foroty“, odmítání publikovat jeho rozhodnutí, „násilné převzetí“ Národní rady soudnictví, court packing a nové speciální komory Nejvyššího soudu, odvolání desítek předsedů soudů, kárné stíhání soudců kritizujících reformy, „náhubkový“ zákon (zákaz předběžných otázek k SDEU) a označování kroků ústavních soudců za „ústavní puč“. Krize právního státu se týká také Maďarska, Rumunska, Slovenska, Španělska, Izraele a USA.

Hrozby v ČR:

• starší: odvolávání soudních funkcionářů (včetně předsedkyně NS), nejmenování soudních funkcionářů a soudců, neformální schůzky kancléře prezidenta se soudci NSS a ÚS (kauza Mynář), jmenování „do foroty“, účelové využívání podjatosti k vyřazení soudce,
• nové a stupňující se: mediální útoky na soudy ze strany premiéra (soudci rozhodují „bez důkazů“, „politický proces“) a ministra zahraničních věcí (předběžné opatření ÚS jako „ústavní puč“), deepfakes delegitimizující soudce.

Změny posledních let: obměna Ústavního soudu (v letech 2023–2025 skončilo 13 soudců, po 20 letech nový předseda), novela zákona o soudech a soudcích 2021 (konec justičních čekatelů, místo nich asistenti a justiční kandidáti; výběrová řízení na předsedy soudů od okresních po vrchní), reforma kárného soudnictví 2024 (viz Kárná odpovědnost soudců), omezení přísedících od 2025. Diskutuje se povinné vzdělávání soudců, majetková přiznání soudců, změna justiční mapy (inspirace Slovenskem) a platy soudců.

Správa soudnictví

Zajištění chodu soudů:

• personální otázky: jmenování a povyšování soudců, kárná řízení,
• administrativní: složení senátů, rozvrh práce, přidělování spisů, interní chod,
• rozpočtové: rozpočty soudů, platy soudců a personálu,
• další: vzdělávání soudců, digitalizace, etika, správa informací.

V ČR ministerský model: orgány správy soudnictví jsou ministerstvo spravedlnosti, prezident, vláda a předsedové soudů (zákon č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích). Podílejí se i komise pro výběr soudců a soudcovské rady (na každém soudu). ČR nemá nejvyšší radu soudnictví, Slovensko ji má.

Soudní funkcionáři (předsedové a místopředsedové soudů) mají velké pravomoci:

• zahajují kárná řízení,
• mají zásadní vliv na výběr soudců, na jejich dočasné přidělování a povyšování,
• vydávají rozvrh práce a řídí chod soudu.

Proto je jejich jmenování a odvolávání citlivé.

Funkce	Kdo jmenuje	Délka mandátu
předseda NS	prezident bez kontrasignace (čl. 62 písm. f) Ústavy)	10 let
předseda NSS	prezident s kontrasignací (čl. 63 odst. 3 Ústavy, § 13 SŘS)	10 let
předsedové vrchních a krajských soudů	prezident na návrh ministra spravedlnosti	7 let
předsedové okresních soudů	ministr spravedlnosti na návrh předsedy krajského soudu	7 let

Soudní funkcionáře lze odvolat jen v kárném řízení. Princip „kdo jmenuje, ten odvolává“ ve správě soudnictví neplatí (06).

Pl. ÚS 7/02 (přezkum zákona o soudech a soudcích z roku 2002): ÚS zrušil

• systém prověrek odborné způsobilosti soudců (posudky Justiční akademie, hodnocení předsedy, zvláštní senáty, možnost odvolání z funkce) jako excesivní roli moci výkonné a obcházení kárného řízení (čl. 82 odst. 2 Ústavy),
• povinné vzdělávání v Justiční akademii (může být jen jedním ze svobodně zvolených zdrojů),
• dočasné přidělování soudců k ministerstvu a k moci zákonodárné (rozpor s neslučitelností funkcí podle čl. 82 odst. 3).

Funkce předsedy soudu je kariérním postupem soudce, a proto ji lze odejmout jen ze zákonného důvodu v kárném řízení.

Pospíšilova novela (08) byla reakcí na spory prezidenta Klause s předsedkyní NS Ivou Brožovou. Zákon č. 314/2008 Sb. zavedl časově omezené mandáty soudních funkcionářů.

Ústavně konformní:

• časově omezený mandát,
• klouzavé ukončení mandátu dosavadních funkcionářů.

Protiústavní:

• opakovaný mandát (hrozba „personální korupce“; dnes se navíc 5 let nelze stát funkcionářem jiného soudu téhož stupně),
• neurčitý počet místopředsedů NS,
• „lex Brožová“: mandát předsedkyně NS by skončil za 5 let, předsedovi NSS jmenovanému o rok později za 10 let. Šlo o zneužití formy zákona k individuálnímu aktu proti konkrétní osobě (srov. Individuální zákon), porušení rovného přístupu k veřejným funkcím (čl. 21 odst. 4 Listiny) a zásah do nezávislosti soudní moci.

Viz Nezávislost soudce.

Rozvrh práce

Klíčový dokument pro právo na zákonného soudce a nezávislost soudního rozhodování (§ 41 ZSS, upraven v § 40–45 ZSS). Vydává ho na kalendářní rok předseda soudu po projednání se soudcovskou radou. Určuje:

• prvotní přidělování a přerozdělování spisů,
• specializaci soudců a senátů (soudce je univerzální, specializuje se fakticky až rozvrhem práce),
• složení senátů, včetně velkých senátů NS a rozšířených senátů NSS.

Přesun soudce na jinou agendu rozvrhem práce je jedním z mechanismů, jimiž lze na soudce tlačit (viz Nezávislost soudce).

Výběr soudců

	Ústavní soud	obecné soudy
kdo vybírá	prezident nominuje → Senát souhlasí → prezident jmenuje (čl. 84 odst. 2 a čl. 62 písm. e) Ústavy); v praxi poradní panel prezidenta, dva senátní výbory a senátorské kluby	prezident jmenuje s kontrasignací (čl. 93 odst. 1 a čl. 63 odst. 1 písm. i) Ústavy) podle výsledků výběrového řízení, jejichž podklady připravuje ministerstvo spravedlnosti; nelze jmenovat „do zásoby“
minimální věk	40 let (čl. 84 odst. 3)	30 let (ZSS)
maximální věk	není	70 let (ZSS)
mandát	10 let (čl. 84 odst. 1), opakovat lze (není zakázáno, ústavní zvyklost)	„bez časového omezení“ (čl. 93 odst. 1)
odvolání	plénum ÚS	jen kárný soud (čl. 82 odst. 2 Ústavy, kárný řád)

Předpoklady pro soudce obecného soudu:

• občanství ČR, plná svéprávnost, věk 30 let, bezúhonnost,
• magisterské právnické vzdělání, praxe a odborná justiční zkouška,
• úspěch ve výběrovém řízení (vyhláška č. 516/2021 Sb.).

Pravidla jsou složitá a „tekutá“: justiční zkouška, justiční kandidáti, výběrová řízení, laterální vstup z jiných právnických profesí. Pro NS a NSS se výběrové řízení nekoná, s přidělením musí souhlasit předseda NS nebo NSS.

Po jmenování následuje přidělení ke konkrétnímu soudu. Přeložit soudce na jiný soud lze jen s jeho souhlasem nebo na jeho žádost. Odmítnutí jmenovat justičního čekatele prezidentem Klausem řešil NSS v kauze Langer. Je to „leading case“ soudního přezkumu prezidentských pravomocí; otevřená zůstala otázka, zda prezident nejmenování musí jen odůvodnit, nebo musí jmenovat.

Zánik funkce soudce:

• rezignace, smrt,
• dovršení 70 let (sporné vzhledem k jmenování „bez časového omezení“; ÚS to v Pl. ÚS 32/21 nerozhodl; srov. SDEU C-286/12 Komise proti Maďarsku),
• pravomocné odsouzení za úmyslný trestný čin nebo k nepodmíněnému trestu,
• odvolání v kárném řízení,
• vyslovení nezpůsobilosti k výkonu funkce (zdravotní důvody, odsouzení za jiný trestný čin, tři kárná provinění během 5 let).

Časově omezený mandát a znovujmenování soudců by za stávající úpravy byly protiústavní (na Slovensku do roku 2001 existovali soudci „na zkoušku“).

Přísedící

Laický prvek v soudnictví (čl. 94 odst. 2 Ústavy). Volí je zastupitelstva obcí na 4 roky. Od 1. 1. 2025 mají velmi omezený význam:

• u okresních soudů už nerozhodují vůbec,
• u krajských soudů jen v prvostupňových trestních řízeních o zvlášť závažných zločinech s horní hranicí sazby nejméně 10 let (vraždy, závažnější loupeže, ne majetkové a hospodářské trestné činy),
• zvláštní přísedící z jiných právnických profesí zasedají v kárných senátech (viz Kárná odpovědnost soudců).

Proč je systém považován za nefunkční:

• výběr není nahodilý jako u poroty,
• chybí dostatečné záruky nezávislosti: volí je politický orgán a lze je odvolat i mimo kárné řízení,
• výběr nezohledňuje agendu a specializaci.

Nezávislost soudce

Soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí a jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat (čl. 82 Ústavy). Soudce nelze proti jeho vůli odvolat ani přeložit k jinému soudu; výjimky (zejména kárná odpovědnost) stanoví zákon. Funkce soudce je neslučitelná s funkcí prezidenta, člena Parlamentu a jinou funkcí ve veřejné správě (čl. 82 odst. 3, viz Neslučitelnost funkcí). Soudce je vázán jen zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu (čl. 95).

Základní záruky:

• právo na zákonného soudce,
• vázanost jen právem a vlastním svědomím,
• neodvolatelnost mimo kárné řízení, které vedou soudy,
• vyloučení podjatosti,
• zákaz přeložení proti vůli soudce,
• apolitičnost.

Rozměry: osobní (neodvolatelnost, neslučitelnost, odměňování), funkční (zákaz pokynů, rozvrh práce a zákonný soudce), institucionální (vztah soudnictví k ostatním mocím, správa soudů).

Mechanismy vůči jednotlivým soudcům:

• „biče“:
  • kárné řízení a stížnosti (§ 164–174 ZSS),
  • přesun na jinou agendu rozvrhem práce,
  • přeložení na jiný soud nebo na soud nižšího stupně (v ČR jen se souhlasem soudce),
  • civilní a trestní odpovědnost,
  • impeachment ani retence (krátký mandát s možností znovujmenování) v ČR nejsou,
• „cukry“:
  • povýšení na vyšší soud,
  • jmenování předsedou či místopředsedou soudu,
  • „kvazipovýšení“: jmenování předsedou senátu, členem velkého nebo rozšířeného senátu,
  • dočasné přidělení k vyššímu soudu (stáže),
  • dočasné přidělení mimo soustavu soudů (v ČR fakticky jen k Justiční akademii; přidělení k ministerstvu ÚS dvakrát shledal protiústavním),
  • „zlaté padáky“ v ČR nejsou,
• „dvojsečné zbraně“:
  • přidělování a přerozdělování spisů (extrémně důležité),
  • hodnocení soudců, pohyblivá složka platu a pracovní zázemí soudce; v ČR se nevyužívají.

Mechanismy vůči soudní moci:

• legislativní odklony a změny Ústavy (v ČR vzácné),
• výluky ze soudního přezkumu (v ČR spíš opačný problém: zahlcení soudů),
• zřízení nových speciálních soudů (brání tomu taxativní výčet v čl. 91 odst. 1) nebo zrušení stávajících (hovoří se o zrušení vrchních soudů),
• změna počtu soudců (v ČR konstantní, asi 3 000),
• posílení laického prvku (čl. 94 odst. 2 tomu nebrání, ale přísedící jsou naopak omezováni),
• odvolávání soudních funkcionářů (v ČR jen v kárném řízení).

Formální útoky (court packing, procedurální, institucionální) v ČR zatím nejsou. Poslední útok na soudní funkcionáře byl v roce 2006 (Brožová vs. Klaus). Finanční útoky jsou minimální; větším problémem je podfinancování soudního aparátu.

Z neformálních útoků se v ČR objevují:

• mediální útoky, čím dál častější, ale slabší než v USA, Izraeli či Polsku,
• ojedinělé excesy neformálních schůzek (kauza Mynář),
• ojedinělá, nesystémová korupce soudců.

Vedlejší činnosti (§ 85 ZSS): soudce nesmí vykonávat jinou placenou funkci ani výdělečnou činnost. Výjimkou je

• správa vlastního majetku,
• činnost vědecká, pedagogická, literární, publicistická a umělecká,
• činnost aktivního sportovce,
• činnost v poradních orgánech ministerstva, vlády a komor Parlamentu,

a to jen pokud nenarušuje důstojnost funkce a důvěru v nezávislost a nestrannost soudnictví. Nesmí být ve statutárním, řídícím ani kontrolním orgánu podnikající právnické osoby. Kárný senát NSS (13 Kss 2/2020) dovodil, že pouhé držení živnostenského listu není kárným proviněním a správou vlastního majetku lze dosahovat zisku. Posuzuje se, zda

• nabytí majetku nevzbuzuje pochybnosti,
• majetek ani způsob jeho využití a zapojení soudce do správy neznevažují postavení soudce,
• soudce nezneužívá své postavení,
• správa majetku nezasahuje do jeho pracovních povinností.

Otevřené otázky: kandidatury soudců na jiné posty (např. veřejný ochránce práv), placené přednášky; diskusi vyvolala nominace Pavla Simona na Ústavní soud.

Svoboda projevu soudců: kárná odpovědnost za komentování politické soutěže (I. ÚS 2617/15), za rozdávání volebních letáků (13 Kss 1/2015) či za literární činnost narušující důstojnost funkce (IV. ÚS 2609/16). Na druhé straně kritika soudců: pořádková pokuta za extrémně urážlivé výroky v podání je přípustná (I. ÚS 750/15). Srov. polský „náhubkový“ zákon (SDEU C-204/21 Komise proti Polsku).

Ústavní soud chrání i platy soudců (série 20 nálezů proti jejich snižování) a postavení soudních funkcionářů (Pl. ÚS 39/08, Pl. ÚS 87/06).

Evropský rozměr: SDEU i ESLP vytvářejí mantinely národní justiční politiky.

• SDEU: přednost práva EU, zákaz regrese v oblasti právního státu (C-896/19 Repubblika), doktrína kumulativních účinků a „doctrine of appearances“; konkrétně ke kárným senátům, výběru soudců, radám soudnictví a platům (C-64/16 ASJP).
• ESLP: k čl. 6 EÚLP a „soudu zřízenému zákonem“, např. Ástráðsson proti Islandu, Xero Flor proti Polsku, Baka proti Maďarsku, Grosam proti ČR.

Kárná odpovědnost soudců

Odpovědnost soudce za kárné provinění: zaviněné porušení povinností soudce nebo chování, kterým ohrozí důvěru v nezávislé, nestranné, odborné a spravedlivé rozhodování soudů (zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů – kárný řád).

Kárný návrh podává

• proti soudci: prezident republiky, ministr spravedlnosti nebo předseda soudu,
• proti soudnímu funkcionáři navíc veřejný ochránce práv.

Kárná opatření (§ 88 ZSS):

• důtka,
• snížení platu až o 30 % na nejvýše 1 rok (při opakovaném provinění až na 2 roky),
• odvolání z funkce předsedy senátu,
• odvolání z funkce soudce, které je jediným způsobem odvolání soudce (čl. 82 odst. 2 Ústavy).

Reforma od 21. 12. 2024: do roku 2024 rozhodoval v jednom stupni kárný senát NSS, od roku 2025 je řízení dvoustupňové.

• 1. stupeň: vrchní soudy v Praze a v Olomouci,
• odvolací instance je „dvojhlavá“:
  • NSS rozhoduje o odvoláních ve věcech soudců NS, soudců rozhodujících ve správním soudnictví (kromě soudců NSS), státních zástupců a exekutorů,
  • NS rozhoduje ve věcech všech ostatních soudců (soudců okresních a vrchních soudů, všech soudců NSS, trestních a civilních soudců krajských soudů),
• nové složení senátů:
  • senát na vrchním soudu: 7 členů, z toho 4 soudci (VS, NS, NSS, OS či KS) a 3 přísedící (advokát, státní zástupce, akademik),
  • senát na NS i NSS: 8 členů, z toho 6 soudců (3 z NS, 3 z NSS) a 2 advokáti,
  • sjednocující kárný senát: 6 soudců (3 z NS, 3 z NSS).

Reforma reagovala na kauzu Grosam proti ČR. Exekutor namítal, že kárný senát NSS se dvěma exekutory (jeho „konkurenty“, na něž dopadá kárná pravomoc ministra) a s krátkým, netransparentně obsazovaným mandátem přísedících není nezávislým a nestranným soudem. Senát ESLP mu dal za pravdu, velký senát ale porušení nekonstatoval.

Pl. ÚS 33/09: jednoinstančnost kárného řízení ústavní pořádek neporušuje. Kárný senát NSS (tehdy 6 členů: soudce NS, soudce NSS, soudce nižšího soudu, státní zástupce, advokát a akademik) je soudem ve smyslu čl. 81 Ústavy i čl. 6 Úmluvy.

• formální znaky: organizačně je součástí NSS a předsedá mu vždy soudce,
• materiální znaky: systémové záruky nezávislosti a nestrannosti,
• účast nesoudců na rozhodování připouští sám čl. 94 odst. 2 Ústavy.

Otevřené zůstává, co odlišuje obecný soud od zvláštního (jiný název, samostatná budova, jiné složení, chybějící napojení na obecné soudy?), např. u kompetenčního senátu NS a NSS.

Nejvyšší rada soudnictví

Orgán soudcovské samosprávy, který přebírá část správy soudnictví od ministerstva (model Slovenska, Itálie, Polska). V ČR není, dříve šlo o velké téma diskuse.

Při zřízení se řeší:

• složení: většina soudců, parita, nebo většina nesoudců; kdo a jak členy vybírá (volba, jmenování) a na jak dlouho,
• pravomoci: jmenování a povyšování soudců, jmenování a odvolávání soudních funkcionářů, případně kárné řízení, rozpočty, rozvrhy práce, vzdělávání,
• ukotvení: zda v Ústavě a do které hlavy (moc soudní, nebo orgán sui generis, „čtvrtá moc“),
• cíle: ochrana nezávislosti, ale i kvalita, integrita a transparentnost soudnictví, boj proti korupci a důvěra veřejnosti.

Pro zavedení	Proti zavedení
depolitizace soudnictví	menší demokratická legitimita
větší nezávislost	zapouzdřenost soudní moci
efektivita	nejasná odpovědnost
transparentnost	soupeření frakcí soudců; neřeší klíčové problémy; empirické výzkumy ve střední a východní Evropě nevyznívají dobře